彭博士：川普总统是独裁者？从美国政治制度层面探讨一下
作者：彭丽芳博士
有不少不满川普政府的人评论川普是独裁者，或是对于美国作为一个成熟的民主国家何以出现了川普这样的总统感到不解。我暂且不讨论川普的个人性格特征以及美国两大政党的权力之争等其他因素。我想谈的是与美国当今这种政治现象的产生密切相关但却被很多人忽略的一点，即美国政治制度层面这个因素，也就是政治学者所说的 ”institutional perspective“ （请注意此处的”制度视角“并非经济学中的制度主义视角）。我本人对政治制度非常感兴趣。因此，主要补充这方面的一点内容。
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与其说是川普独裁，不如说是川普政府及其川普的总统顾问在深入了解和分析了美国宪法和相关法律（尤其是《国家紧急状态法》( National Emergencies Act) 和《国际紧急经济权力法》(IEEPA）后，充分利用了这些法律，进而使得总统权力在特定领域得到了前所未有的扩张。
大家或许会好奇，美国制度不是一直是总统制，一直是民主制吗？制度没变，那么川普对美国外交政策和美国国内政治的影响不是应该受到美国宪法三权分立和权力制衡的制约吗？
首先，美国的政治制度总体上是按照美国宪法建构的，理论上也遵循三权分立和权力制衡的原则。
然而，在实际操作层面，美国总统制随着时间的发展，总统权力的使用范畴、领域以及在特定领域的范畴并不是一层不变的，而是发生了变化。
一个最明显的例子就是1976年通过的《国家紧急状态法》( National Emergencies Act) 。但对紧急状态下的美国总统权力的使用和约束这个问题，美国宪法一字未提。所以，如何使得总统的权力进一步扩张又合法，就成为了当时美国国会考虑的一个重大问题。
当年，为了更好地应对冷战和美国的敌对国家，只能从立法层面，通过国会的立法形式，赋予美国总统一些权力，包含在紧急状态下总统的自由裁量权。于是，诞生了《国家紧急状态法》（National Emergencies Act / NEA）。
这个法案，从法律层面，赋予了美国总统在紧急状态下非常大的权力。至于何为”国家紧急状态（National Emergency）”, 法案本身并未给出明确定义，可以由总统根据具体的情况，自由裁量。
为了规范美国总统在紧急状态下实施针对敌对国家的经济制裁，国会在第二年1977年通过了《国际紧急经济权力法》（IEEPA），替代1917年一战期间颁布的《与敌贸易法》（Trading with the Enemy Act /TWEA）。IEEPA 和NEA 有一个类似问题，就是并未界定什么是紧急状态以及何为 “不同寻常且特别严重的威胁”（unusual and extraordinary threat）”。美国总统在这方面也拥有自由裁量权，当然，需要通过法定程序，总统才能让自己的政策落实生效。
依据这些法案，再加上美国宪法在这方面的空白，一旦总统宣布紧急状态，美国总统确实可以采取单边行动，对某些特定国家进行制裁，包括政治和经济的制裁。
值得一提的是，从《国家紧急状态法》（NEA）和《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施以来，川普总统是美国历史上第一位使用 IEEPA 发起贸易战和关税战的美国总统。在移民和边境管制问题上，川普政府也是使用了这一政策和法案。此前，没有任何总统使用IEEPA 施加关税，管控移民和边境问题。
川普在美国总统的第一任期间，曾以抖音和微信对美国造成了安全威胁为由，宣布紧急状态，援引 IEEPA，试图禁止抖音和微信在美国的使用。但是，抖音最终在美国被禁止，却不是因为川普成功或者恰当使用了 IEEPA。
《国际紧急经济权力法》IEEPA对于信息材料（未涉及国家安全等条件下）写有明确的保护条款。 最终，在法律诉讼过程中，因为对美国国家安全造成的威胁的证据不足以及 IEEPA 对信息的保护条款，美国法院驳回了川普政府对抖音和微信在美国的禁用命令。
川普政府于是不得不改用别的法律，针对抖音。
待川普第二次当选美国总统后，川普政府使用的是《儿童在线隐私保护法》（Children’s Online Privacy Protection Act）来控告 TikTok , 法院最终判决抖音违反了该法，成功禁止抖音在美国使用。
在针对敌手以及实施制裁或者加关税方面，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和其他美国法案相比，更迅速，也不需要调查。该法案给总统的自由裁量权也比较大，因此争议颇多。即使是司法解释，也不一定有结论。所以，这成为了川普和他的政府的首要策略。例如，今年川普向全球发起的关税战，川普援引的就是 IEEPA。
《国际紧急经济权力法》（IEEPA）是否赋予了总统如此大的权力？因为法案本身以及NEA 本身并未明确定义什么是“紧急状态”和 “ 不同寻常且特别严重的威胁”，所以，即使走上法律诉讼程序，也是一个漫长的辩论和争论过程。
从制度层面而言，美国国会现在已经不能制约川普。而大多数议员也默许了川普的行为。
美国历史上，由总统使用 《国际紧急经济权力法》（IEEPA ）产生行政命令的效力，平均可持续9年。截止至今，美国国会绝大多数议员从未主动终止一项IEEPA。
美国第一项使用IEEPA的命令是1979年针对伊朗的制裁，这项命令至今仍然生效。
是否终止一项IEEPA，在实际操作中主要由美国总统决定。因此，司法权是现在唯一的能制约川普总统行政命令权的途径。
目前，针对《国际紧急经济权力法》（IEEPA）是否赋予美国总统向各国征收如此之高的关税的权力这一议题，川普政府与美国司法部（受美国一些州和企业的委托）正进行一场斗争和辩论。川普自己也表明，不怕法律诉讼。即使到最高法院，他也要奉陪到底。
事实上，即使到了最高法院，最高法院也不一定会驳回川普的行政命令。这主要因为美国宪法在这方面确实是空白，《国家紧急状态法》（NEA）和《国际紧急经济权力法》（IEEPA） 本身也确实存在一些缺陷。司法解释因此并不能简单的划归为一种解释。这给这场司法诉讼带来了不确定性。对川普来说，这是有利的。即使这场诉讼失败，川普政府还可以使用别的法律，实施他的外交政策和对国内的经济政策，只不过所用时间更长，程序更繁琐而已。
因此，我认为与其说川普是独裁者，不如说是川普政府利用了美国政治制度和法律本身的一些问题，从而达到自己的政治目的。此前，针对这些问题，美国国会并不是不知道，也讨论过。只不过，每次提出的议案的人数太少，都未通过而已。
在川普执政的这几年中，不要期望美国国会在多大程度上能制约川普。相反，多数议员是认可或者默许川普的政策和行为的。
