总统行政权不得无限制扩张，IEEPA关税被推翻后，特朗普如何继续针对中国的关税战？
作者：彭丽芳博士
2026年2月24日，美国总统针对所有国家征收10%的全球关税之命令正式生效。这是特朗普总统对美国最高法院IEEPA关税案做出裁决后的迅速回应。
2月20日，美国最高法院就Learning Resources, Inc. v. Trump 和Trump v. V.O.S. Selections, Inc.案件做出判决。这两起上诉案均涉及特朗普总统依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对外国征收的关税。最高法院以6比3的裁决推翻了IEEPA关税。
法院认为，虽然总统拥有紧急权力，但这种权力并不包括单方面征收广泛的税收或关税；宪法规定这项权力属于国会。该判决宣布两项IEEPA关税无效：一项是基于宣布的有关非法毒品的紧急状态，对来自加拿大、墨西哥和中华人民共和国的进口商品征收的关税；另一项是基于宣布的有关美国贸易逆差的紧急状态，对大多数其他美国进口商品征收的关税。
最高法院的裁决让川普恼羞成怒
审理案件的九名大法官
最高法院的判决，体现了最高法院自由派大法官们对行政权力过度扩张的普遍担忧，以及对影响贸易和税收的重大经济行动需要国会明确批准的必要性。
九名大法官参与了案子的审理，其中认为特朗普IEEPA关税不合法的有六人，他们是：
首席大法官 John Roberts、特朗普任命的两位大法官Neil Gorsuch和Amy C. Barrett。
大法官 John Roberts
此外，还有Sonia Sotomayor、Elena K. Ketanji和Brown Jackson 三名大法官。
判决后，特朗普声称民主党任命的法官永远不会做出不利于自己的裁决。特朗普猛烈抨击他任命的两名法官，还表示Gorsuch 和 Barrett都是“在巨大的反对声中被任命的”。
已经加征的关税怎么办？被降低或取消吗？
虽然IEEPA关税被宣布无效，但这并不意味着特朗普向他国加征的关税必然会被退回、取消或者降低。首先，最高法院的判决并未涉及IEEPA关税该如何被退还给进口商。特朗普政府是否退还或者如何退还，最高法院采取了回避的处理方法。与此相关的案件很可能会由下级法院或美国国际贸易法院（Court of International Trade）受理。
其次，这次判决不能阻止特朗普总统使用其他途径或美国现有的其他法律对他国加征关税。特朗普自己也明确表明将加征其他的“合法关税”（legal tariffs）。除了IEEPA 之外，特朗普还可援引的法律为：《1930年关税法》（Hawley-Smoot Tariff Act of 1930）第338条款（简称338条）、《1962年贸易扩展法》（The Trade Expansion Act of 1962）第232条款（简称232条）以及《1974 年贸易法》第301条款（简称301条）和122条款（简称122条）。
即使不能再运用IEEPA，特朗普仍有可替代的方案。如果需要保持关税政策的无缝连接，特朗普政府的策略只能是在过渡阶段（最高法院宣布IEEPA关税无效后）使用122条款加征为期150天的临时性全球关税（税率为10%-15%）；等临时关税到期后，转而运用232条和301条，加征长期的税率更高的关税。若232条和301条也不能使用，特朗普则才会使用自1940年代以来美国总统从未运用过的338条。这一策略的使用与上述这些法律的性质和特征相关。
第338条允许美国总统对歧视美国商业的国家征收“新的或额外的关税”。根据第338条，政府可以发起调查，私人也可以向美国国际贸易委员会提出申诉。一旦总统认定外国存在歧视性贸易行为或政策时，即可启动338条。这一条款授权总统征收最高达产品价值50%的额外关税。如果一个国家继续歧视美国商品，总统可以采取措施阻止从该国进口商品。
依据232条，如果美国商务部长经过调查认定某些进口货物对美国国家安全造成了威胁，那么美国总统可限制对该货物的进口，或与贸易伙伴进行谈判，达成贸易协定。至于对进口商品征收的关税税率，《1962年贸易扩展法》第351条规定了上限。美国总统不得征收超过50% 的从价税。然而，232条款要求在270天内针对特定进口货物是否对美国国家安全造成了威胁进行调查。
《1974年贸易法》301条款则主要针对外国的不公平贸易行为。其宗旨是使总统能对外国的进口限制、出口补贴、低价竞争等其他不公平贸易行为或政策采取迅速的反应和措施。与232调查类似，301调查也需要调查。调查由美国贸易代表办公室（United States Trade Representative）在12个月内完成。
如果总统想免除调查，尽快对他国产品加征关税，则可使用《1974年贸易法》第122条。该条款授权总统在必要时征收临时进口附加费，期限最长为150天，最高税率为15%，以“应对美国巨额且严重的国际收支逆差”以及其他一些“根本性的国际支付问题”。
由于美国最高法院已经宣布IEEPA关税无效，而301调查和232调查均需比较长的调查时间，特朗普需要使之前的关税政策继续马上生效的办法只能是援引122条进行无缝连接，为301调查和232调查争取时间。等到2026年7月下旬122条临时关税失效后，重大的301和232调查（在法院审理案件之前，特朗普政府已着手准备）大概率也差不多完成了。这也解释了为什么2月20日最高法院宣布判决后，特朗普便立即援引122条，宣布和签署了一项针对所有国家征收10% 的全球关税之命令。这项临时进口关税于美国东部时间2月24日凌晨生效。2月21日，特朗普在自己的社交媒体平台Truth Social声称他将把美国从所有国家进口商品的临时关税税率从10%提高到15%。
特朗普至今为何还未使用第338条
至于338条，特朗普至今为何还未使用，有一定的原因。一是与此相关的公开记录很少。其次，自《1930年关税法》诞生以来，338条实际被运用和实践的情况相比其他关税法要少很多，只在1930年代被谈论和实施过。虽然存在被美国政府讨论的情况，最终也极少被实施。
美国关税委员会（现美国国际贸易委员会）的报告表明，在20世纪30年代委员会依据338条开展了贸易关系的总体监测和个案调查工作。1935年，总统认定德国和澳大利亚“歧视美国商业”。然而，总统并未动用338条赋予的权力提高关税。此外，在20世纪30年代的多次贸易谈判中，美国也曾威胁要动用第338条。例如，1932年，由于法国对美国商品征收歧视性税收和配额，美国曾威胁要对法国动用该条款。大约在同一时期，美国官员考虑在与西班牙就美国商品最惠国待遇进行谈判时，利用338条作为筹码。
同样，在与日本和中国的贸易关系中，也曾讨论过338条，并对其进行了宽泛的解释。20世纪30年代末的内部备忘录显示，美国国务院官员曾考虑援引338条，以应对日本为改变中美贸易关系、使其有利于日本而采取的措施。此后，338条也出现在美国与中国贸易关系的外交信函中。1949年，国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）致上海总领事的电报中提到，338条可作为应对中国歧视美国贸易的可能措施，并指出338条不仅允许总统征收关税，还可以完全排除中国商品。
美国国务卿迪安·艾奇逊Dean Acheson
曾任美国副贸易代表的John K. Veroneau 的研究表明，自1949年艾奇逊电报发出以来，还未发现任何与338条相关的公开记录。美国关税委员会1942-1943年的报告指出，由于战时贸易管制，第338条的使用受到限制。随后的年度报告讨论了委员会根据《1930年关税法》其他条款采取的行动，但再未提及第338条。
由此看来，为了寻求更为安全和有效的关税策略，特朗普目前为止还未使用338条。尽管如此，特朗普政府仍可能将338条视为贸易争端中的筹码。在其他法律都不能用的情况下，不排除特朗普会使用338条的可能性。
特朗普政府将如何继续针对中国发起关税战？
特朗普政府针对中国发起的关税战与其他多数国家有些差异。针对中国产品加征的关税很多并不是援引IEEPA才得以实施的。最高法院的这次判决对中国的影响体现为两项IEEPA关税无效：一项是2025年2月1日援引IEEPA，宣布对中国加征的非法毒品（如芬太尼）关税 (10%)；另一项是2025年4月2日援引IEEPA, 宣布基于美国贸易逆差的紧急状态，对中国加征34% 的对等关税。除了这两项IEEPA关税外，美国对中国产品的关税政策仍在生效中。在此之前美国已经针对中国很多产品加征了比较高的关税，使用的法律为《1962年贸易扩展法》第232条以及《1974 年贸易法》第301条。
例如，已经受到232调查影响的中国产品为钢、铝和汽车及其零部件、铜、木材、木制品及其衍生品、半导体及半导体制造设备、药品及药物成分、中型和重型卡车及其零部件与衍生品、经加工的关键矿产资源及其衍生品、商用飞机和喷气发动机及相关零部件、多晶硅及其衍生品、无人飞行器系统。至于301调查，特朗普政府主要针对中国的技术转让、知识产权以及中国海事、物流与船舶制造业领域和半导体等产品。对中国的半导体行业，特朗普政府既展开了232调查又展开了301调查。上述调查大多数已经完成，只有极少数的调查还在紧锣密鼓地进行。
即使两项IEEPA关税无效，特朗普政府如果想要继续此前的关税政策，可以在原有的232调查和301调查的基础上，在预期内完善调查，宣布进一步提高对中国产品的关税税率。《1962年贸易扩展法》也允许美国总统征收至多50% 的从价税。如果232条或301条不能帮助特朗普政府实现目的，特朗普则可能转而寻找替代方案，即《1930年关税法》的 338 条。
当然，若特朗普政府认为与中国关系的恶化对其并没有任何好处，便不会进一步寻求对中国加征更高的关税。目前，特朗普总统已经宣布将于3月31日至4月2日期间，对中国进行国事访问。美国政府大概率应当不会在这之前采取一些不利于此次访问的行动。
最高法院判决的意义是什么？
虽然最高法院对IEEPA关税案的判决既没有要求美国政府退回巨额关税，又不能阻止特朗普政府继续使用其他法律实现单边加征高额关税，判决仍然具有意义和价值。
IEEPA授权总统在宣布国家紧急状态后采取行动，以应对任何源自美国境外、对美国国家安全、外交政策或经济构成异常和特殊威胁的情况。在2025年之前，没有一位总统援引IEEPA作为征收关税的法律依据。
特朗普第二任期间，频繁使用IEEPA。最高法院的判决给了特朗普政府一个警醒：以总统为代表的行政权并不能毫无限制地扩张；行政机构也不得滥用法律，实现其权力的扩张。从美国建国之父们的制度设计理念出发，这一判决也应证了美国权力分立与制衡的必要性。在国会无法约束总统或者国会与总统在某些重大问题与政策上趋于一致而导致总统权力在国会默许下似乎毫无限制扩张时，司法权对行政权的限制显得尤为重要。
